第13屆中國城市建設投融资论坛 2019.12.13 演讲节选之二

1、要紧紧抓住投融资主体和运营主体改革的这个根本。

        城市市政公用基础设施建设提供的是公共产品或服务。客观上，它的生产、供应、消费和价值补偿与私人产品不同，即不同程度的具有垄断、非竞争、非排他、不可计量或计量成本过高等特性；社会公众对其不但有满足数量的要求，还要求质量合格，价格合理，消费公平、安全。即必须是效率和公平同在。

        在过去计划经济体制下，政府作为提供公共产品或服务的责任主体，注重公平，忽视效率。同时，即是责任主体，也是唯一的投融资主体和运营主体，政企不分。随着经济和社会发展，社会对公共产品或服务需求数量日益增加，只重视公平已经不行了，还需要效率。其中，特别是政府作为投融资主体所运用的政府投融资模式，虽然能依托政府财政收入和信用，快速集中和筹措到资金，但问题也很突出，即对政府财政产生压力，投融资风险集中于政府单方面，总体效率低。

        在社会主义市场经济下，因为必须坚持社会主义基本经济制度，同时，公共产品或服务客观上的生产、供应、消费和价值补偿等特性没有变，社会对其质量合格，价格合理，消费公平、安全即必须是“效率和公平同在”的要求没有变。在责任主体仍然是政府的情况下，深化政府作为唯一投融资主体和运营主体的改革，就成了关键。现实中，要求政府在承担责任主体的过程中，还要充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发社会资本投融资活力，整合社会资本，投融资于城市市政公用基础设施建设和运营，改变政府作为唯一投融资和运营主体、垄断城市市政公用基础设施建设和运营的状况，加快推进投融资主体和运营主体的社会化、多元化。

        由此推演，这里特别谈谈我对包括PPP（Public-private -Partnership）的PEP（Public-Enterprise-Partnership）模式的四点认识。

        第一，在深化城市市政公用基础设施建设投融资体制改革中，大力推行包括PPP的PEP

（Public-Enterprise-Partnership）模式，这是中国的特色。特别为减轻政府债务，化解金融风险，甚至不惜把他上升为“宏观调控政策”，这都不奇怪，因为他在不改变政府“责任主体”的前提下，把推进投融资主体和运营主体两个社会化、多元化的改革结合一起，特别是它独具的“全程合作，风险共担”，是比较其他模式更为优越、更被推崇的地方。

        第二，大力推行包括PPP的PEP模式，还不能完全代替、取代推进投融资主体和运营主体社会化、多元化的这个城市建设投融资改革的实质性关键。推进投融资主体和运营主体社会化、多元化的改革，模式很多。包括PPP在内的PEP这种模式，只是其中一种模式。投融资主体和运营主体改革是包括PPP的PEP投融资模式改革的上一个层面。

        第三，大力推行包括PPP的PEP模式，并不代表他是唯一模式，也并不意味着要把政府购买、特许经营等其他模式一律当成是不适用模式、甚至说成是不合法不合规模式而予以否定和抛弃。

       第四，深化城市建设投融资改革，从根上说，就是要在发挥政府承担提供公共产品与服务主体责任的前提下，紧紧抓住投融资主体和运营主体市场化、多元化改革的这个根本，在此基础上，把各种方法、手段、模式进行优化，综合考虑其优缺点，实事求是、因时因地的加以单独或综合运用。

2、要进一步建立完善城市市政公用基础设施产品与服务的价值补偿合理机制。

        马克思主义政治经济学基本原理告诉我们，市场经济条件下，一切商品都具有使用价值和价值；资本的循环和周转、社会的简单再生产和扩大再生产都必须遵循价值规律，供求规律，实现价值补偿。

       由于城市市政公用基础设施建设及其提供的产品与服务，在其生产、供应、消费、使用过程中，具有不同于私人产品的垄断、非竞争、非排他、不可计量或计量成本过高等公共产品与服务的特殊性，为了实现安全、效率、公平，政府在市场经济运行大格局中，不但只是负有“市场监管”的责任，而且，还要承担提供公共产品与服务的“社会服务”责任。由此，导致一般情况下供需之间的价值补偿，中间增加了一个行政性政府。政府一手托两家，同时面对生产供应者和使用消费者，这三者相互之间如何选择使用、协调平衡那些必须进行价值补偿的价值形态、来源渠道、数量标准，以及补偿实施的阶段、环节、方法、手段等，以实现市政公用基础设施建设及其提供公共产品与服务的可持续发展。以上这个内容，就是我所主张和提出的“建立完善城市市政公用基础设施产品与服务价值补偿合理机制”这一概念和问题的基本含义和主要内容。

        历史上，在建设部制定印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（城建【2002】272号 已撤销）、乃至2014年，住建部出台《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部126号令 已经废止，被2015年制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》所代替）等过程中，我重点研究过“价值补偿”这个题目，曾经写过文章，在中央党校学习期间，发表在中央党校校刊上，也曾作为中国生产力学会的常务理事，在学会于国家行政干部学院举行的一个论坛上，就此发表过演讲。

        在深化改革过程中，我认为建立完善这种价值补偿合理机制的关键问题有两个。一是首先在舆论引导上，必须形成对社会资本、特别是对私人资本进行合理价值补偿的应有社会舆论氛围，不是只要政府的“物有所值”，还要让社会资本、特别是私人资本“物有所值”；要卸掉一些政府人员怕给私人资本进行合理价值补偿遭到怀疑的顾虑。二是积极推进市政公用基础设施产品与服务的价格、收费改革，让能够计量的公共产品与服务的本身价格或收费，随同经济发展和人民生活提高而不断进行合理调整，即价格改革，让生产供应者在使用消费者哪里获得的直接补偿部分合理扩大和适时增加。三是发挥社会咨询、服务机构的作用，协助政府完善相关配套政策，包括编制不同投融资和运营模式的价值补偿导则、规则、手册等，让实践上有更多可参考借鉴的东西。

        这里，我插入一段往事。2001年，我和城建司的王风武副司长一起带队去德国学习城市交通一体化。在汉堡，听过他们城市内地铁与城市外大铁路接轨后，特许经营给私人运营的介绍。其中对私人运营者采取了政府制定价格与政府补贴相结合的形式，政府制定价格运用了社会公众“听证会”办法，政府补贴则是对私人运营地铁的财务报告进行审查，合理计算，以保证私人企业获得合理价值补偿为标准，审查确定补贴数量。这种价值补偿机制，留给我的印象至今犹存。

3、要正确领会地方投融资平台转型的方向和目标，加快推进地方政府城投公司转型。

        早在2010年，国务院就曾经对加强地方政府融资平台公司管理问题专门发布通知（2010年19号文）。今年四月，在国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知中，把“全面推进地方融资平台公司市场化转型，作为健全城市投融资机制，助力新型城镇化建设的重点任务内容之一，特别提出要在转型中“打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体”的任务目标。

       地方政府城投公司，是地方政府各类投融资平台中的一种平台类型，它同样也是中国经济社会发展到特定阶段的产物，很有自己的特点。历史地看，因为他所筹集的资金专门用于城市市政公用基础设施建设，可以毫不夸张地说，没有他，就没有这些年来中国城市面貌的巨大变化，就没有城镇化的高速发展，就没有城市生产生活条件环境的明显改善。同时，他也为政府实施宏观调控、促进经济增长、拉动民间投资，间接地做出了贡献。

        但是，由于地方政府城投公司具有特殊的政府背景，一方面他能比较容易获得银行贷款和发行城投债，同时，必要时政府还为其提供担保或变相担保，酿成了地方政府的隐形负债。特别是2009年的信贷大潮和“四万亿”的投资刺激，城投公司也一样，融资规模出现了较快、较高的增长。潜在的财政、金融风险受到市场质疑，特别引起中央重视，要求加快地方政府投融资平台转型。对此，要坚决执行。

        同时，我还有以下几点理解和认识。第一，中央没有说不要城投公司，提出的是转型。第二，防范地方政府隐性负债，从根本上说还是在于合理分配中央和地方之间的事权和财权，改进转移支付。包括也要继续解决好地方领导干部扭曲的负债观和不正确的政绩观。第三，按照国家近期目标要求，城投公司转型，主要应是从各自实际情况出发，推进城投公司市场化，实现法人治理，打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体。

        我注意到，丁博康博士领导的现代集团，还有大岳、中建政研等许多社会研究、咨询服务机构，总结传播了不少城投公司市场化转型的好经验。加强相互学习借鉴，这应该是一个推进城投公司市场化转型的好办法。

4、要特别提倡政府部门内外的协调一致，让推动改革的“放管服”更加科学有效。

        政府部门的“放管服”，实质上体现的是政府治理能力。特别是在中央基本精神十分明确后，上级指导部门的“放管服”一定要科学有效。首先是完成好本部门职责，同时，还要主动协作配合，部门内外之间、上下之间要认识统一，步伐协调，要特别注重理论学习和实践经验的正确总结。对已有的正确提法，适用措施，有效做法，随着客观变化，应该多相互沟通，共同完善，共同合作创新，尽量不单独再来一套，避免给下面带来认识误解和操作麻烦。

        国家有关部门指导投融资改革的大量工作，总体上都很好地体现了这一点。这里，我举个我所经历的事例。2014年，住建部出台了一个《市政公用事业特许经营管理办法》，即 “建设部126号令”。制定这个办法，事先做了大量学习研究，当时主要把握了四条核心要义：一是不改变政府从根本上负责组织提供公共产品与服务的具体职责，改革的只是政府提供公共产品与服务的手段与方法，即采用市场经济的手段和方法。二是具体操作上，通过市场竞争机制选择建设、运营、提供市政公用事业产品与服务的社会经营单位，即社会资本（包括私人、外资等）投资者、运营者、供应者。三是努力分清政府和社会（包括私人、外资）资本、还有社会消费使用者三方各自的权利、责任和义务，其中特别是政府，必须承担 “提供”和“监管”的双重责任。四是最终目标要实现安全、效率、公平、公正地提供质量合格、价格合理、满足公众日益增长需要的市政公用产品与服务。

        在实际研究制定这个办法的过程中，当时的住建部部长汪光涛亲自主持抓总，分管副部长仇保兴具体领导组织，住建部曾反复多次虚心征求、吸取发改委、财政部等有关部委的意见建议。在当时的建设部内部，各有关司局相互合作，搜集、整理、学习了世界上英、法、德等实行特许经营最早国家的资料，调查研究了我国改革开放后在电厂、高速路，特别是在供水和垃圾处理领域实施BT、BOT等试点项目、例如当时曾经有一定争论的成都六水厂与法国威立雅水务合作的特许经营典型案例。当时的仇保兴副部长，城建司李东序司长和法规司司领导徐宗威等同志，都分别将他们自己学习、调查、研究的成果整理、写作成书出版。我在此期间，按照分工，也从税收、收费和价格的角度，整理出一些学习研究成果。我过去撰写《城市市政公用设施产品与服务的价值补偿机制》的一些东西，其中并非完全是个人兴趣，主要还是当时为了完成职责，做好“放管服”服务。现在，说当年那个办法是小儿科并不奇怪。但是，我现在更看中的是这之中体现的国家政府部门内外协调一致，特别注重理论学习和实践经验的正确总结，以科学态度推进制度建设的可贵。今年7月，住建部在不忘初心、牢记使命教育活动中，要我为住建部机关干部讲述一下如何发扬住建部优良传统作风问题，我当时就列举过这个实例。